最近,我寫了幾篇有關(guān)縣政改革文章,其中對(duì)現(xiàn)在縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的“異地為官”制度提出了批評(píng)。在我看來,這種制度作為一種古已有之的治理技術(shù),至今仍然在沿用,一定程度上反映了執(zhí)政者在治理技術(shù)上的因循守舊,不利于地方自治制度以及現(xiàn)代民主制度的建設(shè),應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行改革,其方向是“改流為土”。對(duì)于這個(gè)觀點(diǎn),引起了一些爭論,感到有進(jìn)一步論述的必要。 

    我們知道,所謂“異地為官”,根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十三條之規(guī)定,“擔(dān)任縣(市)委書記、縣(市)長職務(wù)以及縣(市)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,一般不得在本人成長地任職”。《公務(wù)員法》第六十九條規(guī)定,“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避,法律另有規(guī)定的除外。”中組部原有關(guān)負(fù)責(zé)同志曾經(jīng)概括過“異地為官”的五個(gè)作用,即:有利于培養(yǎng)鍛煉提高干部、有利于貫徹執(zhí)行民主集中制原則、有利于擺脫盤根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系、有利于轉(zhuǎn)變作風(fēng)、有利于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

    然而,縣鄉(xiāng)“異地為官”制度在實(shí)踐中并沒有達(dá)到上述作用,反而存在許多弊端。從現(xiàn)實(shí)的情況來看,主要有以下幾個(gè)方面:

    第一,縣鄉(xiāng)異地為官使得民主選舉的成效大打折扣。從本質(zhì)上來說,民主選舉的重要意義,就是對(duì)**人事權(quán)力的一種限制?，F(xiàn)代民主國家一般都有公民選舉地方行政首長的法律制度規(guī)定,它要求候選人必須在選區(qū)內(nèi)有程度不一的居住時(shí)限,能代表和維護(hù)當(dāng)?shù)孛癖姷睦?。正是在這一意義上,民主化意味著本土化。選舉制改變了縣鄉(xiāng)行政首長合法性的授權(quán)來源,并且將其置于本土民眾的選舉、輿論和其他監(jiān)督中,從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)其權(quán)力的制衡,使其不敢不對(duì)本土民眾負(fù)責(zé)。

    中國法律中同樣規(guī)定了公民的間接選舉、監(jiān)督官員的權(quán)力。但選舉和監(jiān)督一個(gè)家在外地的官員,要比選舉和監(jiān)督本地的官員花費(fèi)更多的成本?？h鄉(xiāng)異地為官制度的存在,客觀上使民主選舉的優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮。如果縣鄉(xiāng)主政官員的任用通常要得到上級(jí)組織人事部門的同意或安排,就會(huì)使人民代表大會(huì)的選舉在一定程度上成為一個(gè)可有可無的形式,官員更容易傾向于對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)。

    第二,縣鄉(xiāng)異地為官容易造成官員的無序流動(dòng),使官員對(duì)任期沒有基本預(yù)期,客觀上加重了其短視行為。有媒體披露,河北邯鄲17年換了10位市長,每任市長的平均任期還不到一年半,沒有一位市長能夠任滿一屆5年。這不是一時(shí)一地的暫時(shí)現(xiàn)象,而是具有相當(dāng)普遍性的問題。另據(jù)中國市長協(xié)會(huì)的調(diào)查,2002年到2006年任期內(nèi),更換了一次市長的城市占61.3%,更換了兩次市長的城市占25.3%,沒有換過市長的城市只占13.3%。這樣頻繁的官員流動(dòng)和短暫任期,使得很多官員在一個(gè)地方無法開展正常的工作。為了在自己的任期內(nèi)出政績,不惜大搞形象工程,對(duì)人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題往往避而遠(yuǎn)之,這種短視行為嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)孛癖姷拈L遠(yuǎn)利益,成為誘發(fā)干群關(guān)系緊張的一個(gè)重要原因。

    第三,縣鄉(xiāng)異地為官制并不能有效扼制腐敗,縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)腐敗仍然是重災(zāi)區(qū)。古代設(shè)立異地為官制的主要目的是防止地方勢(shì)力結(jié)黨營私,從而加強(qiáng)中央集權(quán)。當(dāng)前國家沿用這種制度的初衷主要是為了防止腐敗,避免裙帶關(guān)系、以權(quán)謀私等問題,但從近年來的反腐案例來看,縣鄉(xiāng)異地為官制度的反腐作用十分有限。首先,現(xiàn)代交通信息工具如此發(fā)達(dá),縣鄉(xiāng)異地為官并不能有效擺脫人際關(guān)系的羈絆,甚至在一些地方出現(xiàn)了“利益置換”行為,各自包庇對(duì)方家屬或代理人的尋利行為。有些涉及多方的利益置換行為,更是結(jié)成了錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),嚴(yán)重惡化了政治和社會(huì)風(fēng)氣。其次,縣鄉(xiāng)異地為官制度弱化了官員的身份認(rèn)同和道義責(zé)任。此外,異地為官也不利于對(duì)官員的監(jiān)督。異地任職,少了成長地群眾、鄰里鄉(xiāng)親的監(jiān)督,少了家庭、道德方面的約束,一些干部的行為就變得更加肆無忌憚。

    第四,增加了縣鄉(xiāng)官場(chǎng)的緊張和沖突。雖然縣鄉(xiāng)的主政官員來自外地,但其他事務(wù)型干部基本上都是本地的,如果外地干部對(duì)本地的情況不了解而又自以為是,就容易在工作中出現(xiàn)與本地干部共處上的困難。而且,對(duì)本地干部來講,把本地所有公共事務(wù)的決策權(quán)拱手讓給外地干部,并聽從其指揮和調(diào)遣,除非這位外地干部具有極高的魅力,否則極易形成心理上的抵觸情緒。在決策層中,如果本地干部、群眾的不同聲音相對(duì)微弱,更容易加劇外地干部與本地干群關(guān)系的緊張。在歷史上,外地來的“官”常常需要用自己的私人班子———各種“師爺”來控制本鄉(xiāng)本土的“吏”。現(xiàn)在的縣鄉(xiāng)主政官員要想開展工作,也常常要培植自己的力量,這容易形成新的拉幫結(jié)派,甚至形成“官場(chǎng)斗”。

    第五,縣鄉(xiāng)異地為官使“走班干部”成為時(shí)尚,增加了行政成本?？梢钥隙ǖ卣f,現(xiàn)在二千多個(gè)縣委書記沒有幾個(gè)把家搬到為官地的,這些官員每個(gè)星期都要在家與單位兩邊跑,縣鄉(xiāng)**在食宿、交通工具、娛樂設(shè)施等方面進(jìn)行的巨大投資,已使某些地方的行政成本大量增加。這種生活狀態(tài),也增大了被動(dòng)接受“性賄賂”或者主動(dòng)找情人、***的可能,而生活作風(fēng)敗壞,常常導(dǎo)致官員滑向腐敗。