近來(lái)，有關(guān)事業(yè)單位福利政策改革的消息，引起不少人的注意。傳統(tǒng)上，人們把公務(wù)員和事業(yè)單位人員，都視為“吃皇糧”的人，但感覺(jué)上二者其實(shí)有些不同?！俺载?cái)政飯的”都是公務(wù)員嗎？公務(wù)員與事業(yè)單位人員到底是怎樣的兩類(lèi)群體？ 

    回答這一問(wèn)題，先得追溯一下我國(guó)干部人事管理的歷史。在傳統(tǒng)模式下，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員“分工不分家”。無(wú)論是黨政機(jī)關(guān)工作人員，還是科研單位的研究人員、學(xué)校的教師、醫(yī)院的醫(yī)生、劇團(tuán)的演員、體育運(yùn)動(dòng)員等，統(tǒng)稱(chēng)為“國(guó)家干部”，而且用同一種方式來(lái)管理。 

    不過(guò)，隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)人事管理的弊端逐漸暴露出來(lái)。1987年，黨的十三大提出我國(guó)干部人事制度改革的重點(diǎn)是建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度。此后，干部人事制度改革的思路愈加清晰，即以建立公務(wù)員制度為突破口，把龐雜籠統(tǒng)的“國(guó)家干部”進(jìn)行合理分解，改變用黨政干部的單一模式管理所有工作人員的狀況，堅(jiān)持政事分開(kāi)，形成科學(xué)靈活、各具特色的分類(lèi)管理制度。 

    自此，“吃財(cái)政飯”的“國(guó)家干部”開(kāi)始分解，事業(yè)單位人事管理與國(guó)家機(jī)關(guān)人事管理逐步脫鉤，分別實(shí)行符合自身運(yùn)行規(guī)律的人事管理制度。1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái)，公務(wù)員制度初步建立，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員開(kāi)始向公務(wù)員序列靠攏。2005年公務(wù)員法的頒布，標(biāo)志著中國(guó)特色公務(wù)員制度的形成。 

    同樣，事業(yè)單位改革按照“脫鉤、分類(lèi)、放權(quán)、搞活”的思路，開(kāi)始從**統(tǒng)包統(tǒng)攬的管理中分離出來(lái)，依據(jù)其不同性質(zhì)、職能及財(cái)政渠道，逐步建立起符合自身特點(diǎn)的管理制度。其中，事業(yè)單位人事制度改革對(duì)整個(gè)改革起到“四兩撥千斤”的作用。聘用制是事業(yè)單位基本的用人制度，通過(guò)實(shí)行人員聘用制度，實(shí)現(xiàn)人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。2006年，人事部出臺(tái)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》等文件，標(biāo)志著崗位設(shè)置管理制度已成為事業(yè)單位人事制度改革的重要內(nèi)容。 

    那么，公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員到底是怎樣的群體，他們的界限又在哪里呢？事實(shí)上，公務(wù)員法已明確規(guī)定了公務(wù)員的界定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，即公務(wù)員必須具備依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利這些條件。符合這一規(guī)定的七類(lèi)機(jī)關(guān)，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員，屬于公務(wù)員范圍。據(jù)此來(lái)劃分，我國(guó)的公務(wù)員約有600多萬(wàn)。此外，工、青、婦等人民團(tuán)體以及群團(tuán)機(jī)關(guān)、行使行政職能的事業(yè)單位工作人員，沒(méi)有列入公務(wù)員范圍，但參照公務(wù)員法管理。 

    事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。這個(gè)界定的外延比較寬，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)事業(yè)單位也確實(shí)面廣量大，人員眾多，情況復(fù)雜。126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，分布在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，是我國(guó)教育、科研、文化、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和骨干力量。從行業(yè)分布來(lái)看，教育占50%，衛(wèi)生占15%，農(nóng)業(yè)占10%。事業(yè)單位的就業(yè)人員超過(guò)3000萬(wàn)人。 

    目前，對(duì)于事業(yè)單位的管理分類(lèi)主要有兩種方式：一是根據(jù)經(jīng)費(fèi)支持方式分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類(lèi)。差額撥款中，從5%—95%不等。二是根據(jù)事業(yè)單位的功能性質(zhì)分為行政支持類(lèi)、公益類(lèi)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位。行政支持類(lèi)事業(yè)單位一般是指直接為特定黨政機(jī)關(guān)或部門(mén)服務(wù)的事業(yè)單位，如政策研究機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)服務(wù)中心、根據(jù)**部門(mén)授權(quán)從事特定公共服務(wù)如發(fā)放社會(huì)保障金的機(jī)構(gòu)等；公益類(lèi)事業(yè)單位一般指醫(yī)院、學(xué)校、出版社等公益或準(zhǔn)公益性機(jī)構(gòu)。 

    由此可以看出，“吃財(cái)政飯的”不全都是公務(wù)員，而包括參照公務(wù)員法管理的人群和部分事業(yè)單位人員。不過(guò)，黨的十六大以來(lái)工資制度改革的重點(diǎn)，就是構(gòu)建新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度，具體包括建立國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度和事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度。這就意味著，公務(wù)員工資制度改革在堅(jiān)持職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的基礎(chǔ)上，實(shí)行級(jí)別與工資等待遇適當(dāng)掛鉤，增強(qiáng)級(jí)別的激勵(lì)功能；向基層公務(wù)員傾斜，使低職務(wù)公務(wù)員能晉升到較高的級(jí)別；建立正常的晉級(jí)增資機(jī)制，使公務(wù)員工資水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。事業(yè)單位收入分配制度改革的目標(biāo)，則是建立重實(shí)績(jī)、重貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜的崗位績(jī)效工資制度；同時(shí)完善工資正常調(diào)整機(jī)制，使事業(yè)單位工資在制度形式和運(yùn)行機(jī)制上與公務(wù)員工資制度脫鉤，進(jìn)一步理順?lè)峙潢P(guān)系，規(guī)范分配秩序。(張子良/上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任、副研究員)